大規模打包的風險是：每一個項目投資建設和運營的條件差別較大，加之地方城市政府財政支付能力、污水處理的收費水平，還有政府的誠信狀況也不盡相同

　　2009年，海南省的水務廳將16家污水處理廠打包招募運營商，最后桑德環保與北控水務兩家中標。

　　“這一事件一時在水務領域引起較大轟動，更重要的是，他提供了一種流域治理的模式”，傅濤說。

　　跨行政區水污染治理機制建立過程的長期性和艱難性，涉及上下游利益相關群體的復雜性，這一問題在我國尤其突出。所幸的是，從2007年以來，湖南、廣東和海南等地相繼采取了打包招募運營商的做法，成為業內稱道的流域治理一大模式，也是流域治理“政府引導、企業為主、社會參與的污染治理投入機制”的一種成功嘗試。將多個項目打包統一對外招商，對于小規模的污水處理設施來說，是節約資源、提高效率的重要手段，較之單個項目的招商和招募，具有多重優越性。

　　化零為整 捆綁銷售

　　多年來，海南的水務建設遠遠滯后于其他陸地省份。在2008年以前，全省只有海口市和三亞市建立了污水處理廠，其他19個縣市都沒有建污水處理廠。2008年起，省規劃確定新建28個污水處理廠，并且要新增75.9萬噸的處理能力。如果這批廠建完，海南全省污水處理率可以從2008年以前的25%提高到建完后的70%。

　　然而，建廠的錢從哪兒來，卻再一次難住了省政府。這些污水處理廠和污水設施管線涉及投資約28.5億元，除了中央和省安排的財政資金占到80%和60%外，地方自籌要占20%-40%。

　　2009年4月，清華大學水業政策研究中心應海南省水務廳邀請，在當地調研的基礎上提出了《海南省污水處理廠運營模式的分析與建議》。在這份報告中，傅濤和他的團隊提出“打破縣市分割，從省級層面對全省污水處理統一管理，采取捆綁委托運營”的模式。

　　此后，海南省方面邀請了有經驗的深圳萬德公共咨詢公司進行專門的咨詢服務，將16座污水處理廠打包委托運營。

　　同年10月20日上午，作為投資主體控股16個項目的海南省水利電力集團有限公司，分別與中標“第1項目包”的北控水務集團有限公司和“第2項目包”的北京桑德環保集團有限公司簽訂協議。“第1項目包”包括瓊海、文昌、萬寧、五指山、定安、陵水、瓊中、保亭等8個項目，總規模14.1萬噸/日；“第2項目包”包括儋州、東方、澄邁、昌江、臨高、屯昌、樂東、白沙等8個項目，總規模14.2萬噸/日。兩家水務企業運營報價均為0.48元/噸，項目運營期為5年，運營期間不涉及項目資產權益變化。

　　值得稱道的是，在方案設計中，萬德設計了中標運營商參與竣工驗收和試運行的環節。這樣一來，不僅有利于建設期到運營期的過渡，還有利于清理各方責任。“在建設期間我們的運營商就已經介入，在后期的竣工驗收等環節都必須由建設方和運營商有交接，可以說確保未來良好運營的一個保證”，萬德咨詢公司總經理汪海介紹說。

　　將一省項目打包接盤，海南并不是第1個吃螃蟹的。

　　早在2007年12月，首創股份與湖南省人民政府簽訂“污水處理設施3年行動計劃”的戰略協議，首創作為省政府引進的戰略投資者，加強在湖南區域的投資力度，在3年內協助省政府建設縣以上污水處理廠。

　　截至2010年3月，通過市場化方式，先后與婁底、株洲等簽署了《污水處理特許經營協議》，注冊成立了6家子公司，投資建設運營了10座污水處理廠，新增處理能力60萬噸/日，約占湖南新增污水處理市場20%的份額。同時還與湘西自治州簽署了《吉首垃圾衛生填埋場特許經營轉讓協議》，日處理城市生活垃圾300噸，開始涉足垃圾處理領域。

　　“隨著湖南全省各縣市污水廠建設的加快，到年底或明年，我們有意以市為中心，以TOT收購、委托運營的方式，再拓展一批縣市污水處理廠”，湖南首創投資總經理楊斌透露。

　　分片管理可避打包風險

　　在業內看來，將流域項目整體打包也存在一定的風險。

　　大規模打包產生了一個重要問題，就是每一個項目投資建設和運營的條件差別較大，加之地方城市政府財政支付能力、污水處理的收費水平，還有政府的誠信狀況也不盡相同。而流域治理的打包項目常常是按照一個運營價格水平來處理，因此存在不小的投資風險。

　　對此，汪海表示，多個項目打包招商，一方面要協調多個業主，實際上是多個地方政府，得到他們對招商行為的充分授權，此外就是要制訂合理的招商規則，使得每一個項目業主都能夠接受這個規則。

　　為規避上述風險，一方面在項目談判過程中，對個別項目要做一些邊界條件的修正，可以在一定程度上彌合項目差別比較大的問題，同時還需要一個強有力的行政協調機制，即海南省水務廳，將每個項目原來的財政轉移支付資金改為統一的運營基金，以彌補和平衡不同地區之間的支出。

　　“這方面，可以借鑒廣東"分片集約經營管理"的做法”，傅濤說。

　　廣東省政府明確提出“2009年底前廣東省所有縣城全部建成污水處理設施”。然而，截至2008年底，全省67個縣（縣級市）中尚有36個未建成污水處理設施。特別是經濟欠發達的東西北地區，按照省“十一五”規劃，要建污水處理廠103座，即便是省政府將有關專項補貼每年撥到各市縣，但到2008年底還有52座未動工，按常規，“十一五”的目標是難以完成的。

　　已經在廣東進行了多年供水和污水處理的廣東省廣業資產經營有限公司所屬廣業環保產業集團提出集中打包處理的模式，欲一次承攬這些項目的建設。2008年3月，省政府負責人在梅州市調研時，對這一思路進行了研究，5月，省財廳率先提出創新機制方案，省財政安排25億元，由廣業環保產業集團牽頭籌集80億元，用于東西北地區污水設施建設77個污水處理廠項目，總規模為240萬噸/日，平均每個污水處理廠約3萬噸/日，其中1萬噸/日、2萬噸/日規模的超過50個。

　　“雖然這77個污水處理廠整體項目投資額大，但卻都是地處經濟欠發達的珠江三角洲外圍，分別屬于西北地區的12個地級市，加之規模普遍小，且效益不好，一度運營管理壓力非常大”，廣業環保產業集團總經理丁予君說。于是，在承接了打包任務后，廣業在內部又進行了拆包。

　　為縮小管理幅度，將12個市的項目根據分布情況不同，分成7個片區，每個片區成立1個直屬集團本部的分公司或運營事業部，分公司全面負責所轄范圍內污水處理廠的運營管理。業務分散，但財務和管理卻是集中的。各污水處理廠的財務集中到分公司，每個具體廠區只相當于1個車間，各污水處理廠所需設備、物料由分公司統一管理，如污泥運輸車調度、藥劑采購等。

　　“分片集約經營管理”的做法，一方面提高了設備使用效率，如污泥運輸車、主要維修工具等，原本一廠用的，可以多廠協調共用，同時由于一個分公司管理同一地區的多個廠，在條件基本相同的情況下，節能降耗對比明顯，有助于各廠之間競爭以提高效率。此外，管理幅度縮短，管理的效用也提高很多。

　　“更重要的是，由于采取分片管理、集約經營的辦法，分別制定處理價格，降低了污水處理廠的投資成本和運營成本，使經濟欠發達地區的老百姓減輕了交排污費的壓力”，丁予君說。

　　背 景

　　歐洲 萊茵河流域治理被認為是最為成功的案例。為改善這條歐洲大陸“生命之河”的水質，萊茵河沿岸的9個國家都把流域環境保護看作是共同的利益，成立了萊茵河保護委員會。這個委員會工作人員僅12人，沒有制定法律的權力，也沒有懲罰機制，對萊茵河進行管理卻取得了成效。按照統一規劃的水質監測斷面和監測技術要求，定期進行采樣監測，加強對萊茵河全過程的水質狀況監控，各國分工實施，費用各自承擔，將沿岸的自來水、礦泉水公司和食品制造企業等“水敏感企業”組織起來，使之成為水質污染的報警員。

　　美國 田納西河流域曾經水土流失嚴重，洪澇災害頻繁，土地貧瘠荒蕪，是美國最貧窮落后的地區之一。從1933年起，美國政府經過70多年的長期治理，以子流域為單元的全流域綜合管理，制定一系列流域管理相關法規，約束流域各利益方的行為，而不是單純依靠工程技術，而是重視非工程措施。田納西河流域面貌發生了巨大變化，也被許多國家奉為水域整治的樣板。

　　巴西 世界銀行通過政策性貸款開展了“巴西流域恢復項目”（PRODES），對流域治理項目提供項目費用50%的資金，采取“先治理，后撥款”的原則，資金的投放完全要看治理結果，設立國家級水管理機構、專項資金管理機構，以及效率更高、能投資衛生項目并能達到預定績效目標的行業機構，提升了流域污水處理廠的建設和運行水平。

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